Forskningskommunikation

2021.01.28

Forskarna om havsbetänkandet: Bra helhet med plats för fler konkreta åtgärder

Miljömålsberedningens betänkande ”Havet och människan” ger en heltäckande beskrivning av miljöproblemen till havs och rymmer många viktiga åtgärdsförslag. Men enligt Östersjöcentrums forskare kvarstår frågan om hur flera av förslagen ska genomföras i praktiken. De hade också gärna sett mer fokus på stöd till forskning om åtgärders effektivitet.

Den politiskt tillsatta Miljömålsberedningen har sedan 2018 arbetat med ett särskilt havsuppdrag. Målet har varit att ta fram en strategi för att stärka åtgärdsarbetet för att bevara och nå ett hållbart nyttjande av havet, och i mitten av januari överlämnade beredningen sitt 1600 sidor långa betänkande till regeringen. Vid senaste Baltic Breakfast gav fyra av Östersjöcentrums forskare sin syn på betänkandet och dess förslag. 

Forskarna lovordar att beredningen tar ett helhetsgrepp om flera av de stora frågorna. I betänkandet betonas att förvaltningen bör vara ekosystembaserad, att kust och utsjö hänger ihop och att fiske och övergödning påverkar den biologiska mångfalden.

 – Det är bra att de beskriver att havspolitiken inte längre kan vara en sektorsfråga. Alla åtgärder tillsammans och integreringen de belyser är viktig, säger Joakim Hansen, miljöanalytiker med fokus på biologisk mångfald.

Beredningen lyfter fram flera kunskapsluckor där det behövs mer forskning, men Linda Kumblad, systemekolog och forskare inom övergödning, saknar en satsning på att utvärdera åtgärder och deras effekt.

 – Vi behöver alltid mer kunskap, men samtidigt vet vi redan mycket om vissa saker. Det krävs en parallellitet, tror jag, där man vågar göra åtgärder och samtidigt ta reda på mer om dem, säger hon.

Miljöanalytiker Joakim Hansen uppskattar att Miljömålsberedningen lyfter fram biologisk mångfald ur flera perspektiv och är att man är angelägen om att förbättra den fysiska planeringen i kustzonen.

Övergödning – cirkulation av växtnäring är nödvändig

När det gäller övergödning betonar Miljömålsberedningen att det behövs landbaserade åtgärder, nära utsläppskällan, för att komma till rätta med problemet. 

 – Det är bra. Det är där åtgärderna är mest effektiva och mest kostnadseffektiva, säger Linda Kumblad.

Beredningen lyfter upprepade gånger fram att det krävs en ökad cirkulation av växtnäring och ökad effektivitet när det gäller nyttjandet av densamma för att övergödningen ska minska. Huvudförslaget inom det här området är också införandet av ett nytt etappmål om ökad överföring av näring till livsmedelsproduktion.

 – Man vill ta tillvara befintlig stallgödsel bättre och återföra näring från avlopp och matrester till livsmedelsproduktionen. Det är jättebra, men de lägger inga tydliga förslag själva på hur det ska göras. Det är synd, här skulle man önska att vi kunde börja testa på en gång, säger Linda Kumblad.

Det föreslås också att Sverige på EU-nivå ska verka för att det införs krav på inblandning av återvunnen växtnäring i mineralgödsel.

 – Det är också ett jättebra förslag, men kommer sannolikt ta väldigt lång tid att få igenom. Kopplat till det är det synd att de inte lyckats enas om något förslag om skatt på mineralgödsel som skulle kunna hjälpa det här på traven, säger Linda Kumblad.

Hon saknar också förslag i betänkandet på hur man ska minska importen av foder. 

 – När det gäller fosfor ligger foderimporten i samma storleksordning som fosfor i mineralgödsel, så det hade varit bra att komma längre i den frågan.

Ett konkret positivt förslag är däremot att satsningen på lokala åtgärdssamordnare, ett pilotprojekt som pågått i två år, nu föreslås bli långsiktig.

 – Det är jättejättebra. Åtgärderna ska ju ske lokalt och då behövs praktiskt kunnande och lokalkännedom. 

Systemekolog Linda Kumblad applåderar de långsiktiga och storskaliga förslag som finns i betänkandet, men hade gärna också sett fler enklare konkreta åtgärdsförslag också.

Fisket ska bli hållbart – men ekonomisk analys saknas 

Marinekologen och fiskforskaren Henrik Svedäng är positiv till beredningens sätt att angripa fiskefrågorna, där man kopplar samman havsmiljö och fiske.

 – Man vill harmonisera mellan departementen och inom Havs- och vattenmyndigheten, så att fiskefrågor relaterade till EU och miljöfrågorna harmoniseras. Det är väldigt viktigt för det ger en ram för vad man vill åstadkomma.

Ett mer konkret förslag i betänkandet är att undersöka möjligheterna att flytta ut trålgränsen och på så sätt temporärt ta bort den pelagiska trålningen längs ostkusten, från Ålands hav till Kalmarsund. 

 – Det tycker jag är ett väldigt bra förslag där man försöker hantera en akut fråga, säger Henrik Svedäng.

En brist i betänkandet, menar han, är att man inte tar ett helhetsgrepp om redskapsanvändningen inom fisket.

 – Man pratar om bottentrålning, men bara när det gäller marint skyddade områden.

Han efterlyser också en problematisering av subventionerna, av till exempel bränsle, till fisket.

 – Subventionerna är väldigt viktiga och här haltar ekosystemansatsen i betänkandet. Den ekonomiska analysen är inte riktigt med – vad får vi ut av fisket? Och vem får fiska och var? Det är känsliga frågor, men det är just de frågorna riksdagen ska ta hand om. Det är inget man kan lämna till myndigheterna att lösa.

Att utreda en utflyttning av trålgränsen är ett mycket bra förslag, menar fiskforskare Henrik Svedäng.

Biologisk mångfald – mer än skyddade områden

Joakim Hansen lyfter också att man bör se fiskets roll för den biologiska mångfalden, även utanför marint skyddade områden.

 – Det kan bli en övertro på skyddade områden som den stora lösningen, men vi måste se till hela havet. Trålar vi hårt på andra ställen kan vi skada den biologiska mångfalden, säger han.

Att Miljömålsberedningen vill utöka de marint skyddade områdena, och även ge större områden striktare skydd, är ändå positivt, menar han.

– Det finns en poäng med areamål, men det är också viktigt att vi har fokus på vad som skyddas och hur det ska skyddas.

Välkommet, enligt Joakim Hansen, är förslaget att ge länsstyrelserna i uppdrag att ta fram regionala åtgärdsplaner för samordning av fiskevården vid kusten – ett uppdrag som i förlängningen kan rymma även annat arbete inom havs- och vattenmiljön. 

 – Det är också väldigt viktigt att man lyfter fram bristerna när det gäller den fysiska planeringen av kustzonen och att man ska förbättra den. Kommunerna får tydligare planeringsansvar och länsstyrelserna får tydligare ansvar för samordning och för att ta fram kunskapsunderlag. Det är viktiga saker, säger han.


Betänkandet "Havet och människan" är närmare 1600 sidor och finns att läsa på regeringskansliets hemsida.

Miljögifter – komplex fråga som kräver samarbete

När det gäller miljögifter går Miljömålsberedningen igenom de officiella bedömningarna, som främst bygger på övervakningar av enskilda ämnen, men påpekar också att de övervakade ämnena bara är en liten del av allt det som finns i haven. Ett av de viktigaste förslagen i betänkanden är också att utreda hur man i praktiken kan ta fram miljökvalitetsnormer som inte fokuserar på enskilda ämnen, utan täcker in grupper av kemikalier, menar miljökemist Emma Undeman.

 – Det är otroligt viktigt och otroligt svårt och något det pratats om länge. Det skulle vara ett stort steg framåt om man lyckades med det, säger hon.

Även på kemikaliesidan vill Miljömålsberedningen se nya etappmål och man skriver att regionala och lokala åtgärder ska fokusera på vattenkvalitet i grunda vikar. 

 – Här hade jag velat se ett tydligare resonemang om vad man tänker sig för åtgärder och vad man vill uppnå med dem, säger Emma Undeman.

Flera av de andra åtgärdsförslagen på miljögiftssidan hänvisar till befintliga strategier, så som den svenska kemikaliestrategin och EU:s kemikaliestrategi, som presenterades i höstas, och till att man ska säkerställa genomförandet av dessa.

 – EU-strategin är väldigt heltäckande, så genomför man den har man kommit långt, säger Emma Undeman.

Beredningen poängterar också att Sverige bör fortsätta prioritera arbetet på global nivå och EU-nivå. Mer konkret handlar det till exempel om att se till att det kommer på plats en fortsättning på den globala kemikaliestrategin SAICM, något Emma Undeman uppmuntrar.

 – Sverige är en viktig aktör i de här globala sammanhangen. Det behövs någon som sätter agendan, driver frågorna och tar fram underlag och det är inte alla länder som har resurser att göra det. Trots att Sverige är ett litet land kan vi ha stor påverkan. 

Östersjöcentrums policychef Gun Rudquist ledde samtalet om Miljömålsberedningens havsbetänkande "Havet och människan".

***

Svar på tittarnas frågor om betänkandet

Betänkandet innehåller många förslag, stor och smått. Finns det risk att fokus hamnar på mindre, enkla och "genomförbara" åtgärder medan stora, viktiga och svåra åtgärder hamnar i skymundan? 

Linda Kumblad: Ja, betänkandet innehåller både ”stora och små” förslag, men vad gäller övergödning tycker jag inte att de undviker de stora och svåra frågorna genom att lägga en massa förslag på småskaliga åtgärder. Det är snarare tvärtom kanske. Vi har ett jättestort åtgärdsunderskott på småskaliga fysiska åtgärder inom övergödningsområdet, trots att vattenmyndigheten har gjort en gedigen analys av åtgärdsbehov och föreslagit åtgärder. I betänkandet föreslår de att jordbruksverket ska får till uppgift att säkerställa åtgärdsgenomförandet; dock ser vi inte någon analys/förslag på nya redskap för det arbetet.

Emma Undeman: Jag tycker inte att så är fallet när det gäller farliga ämnen. Många av åtgärderna som föreslås är stora och kräver långsiktigt arbete, och vissa av åtgärderna är oklart hur man ska genomföra i praktiken (till exempel miljökvalitetsnormer för grupper av kemikalier). 

Henrik Svedäng: Åtgärder som är enkla att genomföra kan också få stor effekt. Till exempel att skydda hela kustområdet innanför trålgränsen (oftast 4 nautiska mil utanför baslinjen) mot alltför effektiva fiskemetoder är en åtgärd som skulle vara enkel att genomföra (men som inte föreslås). 

Tydligt uttryckt att åtgärdsförslagen inte räcker till "var för sig", men ser forskarna att det finns några enskilda åtgärder som kan göra stor skillnad? 

Linda Kumblad: Det är svårt att lyfta fram något enskilt. Att lyfta in ekosystemansatsen i havsmiljöarbetet och att sluta behandla havsfrågor som en sektorsfråga är fundamentalt.

Joakim Hansen: Bättre tillämpning ekosystemansatsen, särskilt att fiskeriförvaltningen ska vara ekosystembaserad, kan göra stor skillnad. För kusten är skärpningen av kraven på den fysiska planeringen mycket viktig, med samordning inom län och på havsområdesnivå.

Henrik Svedäng: Skyddet av kustströmmingen i både Östersjön och Bottniska viken, viken är en väldigt viktig åtgärd för kustekosystemen.

Emma Undeman: Det är svårt att säga eftersom olika kemikalier har olika källor och sprids på olika sätt, samtidigt som man inte vet vilka enskilda ämnen som står för den största negativa påverkan i havsmiljön. Mycket handlar om att få ner den totala exponeringen i olika miljöer, och det kräver troligtvis ett batteri av åtgärder.

Definitionen av "strikt områdesskydd" är viktig, vilket ni också tagit upp. Jag hittar inte någon sådan definition i utredningen.

Joakim Hansen: Beredningen resonerar kring begreppen strikt skydd och formellt skydd, men ger precis som frågeställaren skriver, inget svar på vad strikt skydd innebär. Man hänvisar till att EU-kommissionen kommer att ta fram kriterier och vägledning om en definition av strikt skyddade områden (se t ex sid 1041 i betänkandet), och att de planerar en utvärdering under 2024 och då identifiera om ytterligare lagstiftning behövs.

Beredningen skriver tydligt vad som menas med ’formellt skydd’ (nationalparker, naturreservat, biotopskyddsområden och Natura 2000-områden enligt 7 kap. miljöbalken). Hur strikt skyddet blir i dessa områden beror på tolkning och implementering av miljöbalken vilket diskuteras i rapporten. HaV har bedömt att ett antal olika verksamheter kan behöva regleras i skyddade områden (muddring, dumpning, tippning, sjöfart, fiske, vattenbruk, utvinning av material som t.ex. sandtäkt, buller, ljus, militära övningar, exploatering som till exempel bryggor, rör, ledningar och kablar, jakt, rekreationsaktiviteter och energiutvinning). Beredningen skriver att några av dessa verksamheter faller ofta under speciallagstiftning eller regleras till stor del genom EU-förordningar eller internationella regleringar. Sådana verksamheter kan behöva särskilda regleringar eller lösningar, utöver det som omfattas av områdesskyddet. 

Beredningen föreslår att det behövs en komplettering i 7 kap. miljöbalken (sid 1100 i betänkandet) så att helt opåverkade områden kan motivera införandet av formellt skydd, samt att potentiellt viktiga områden i ett framtida ändrat klimat (t ex viktiga klimatrefugier) också kan göra det. De föreslår även att Sjöfartsverkets, Transportstyrelsens och Försvarsmaktens instruktioner ändras så att myndigheterna inom sitt ansvarsområde får till uppgift att delta i arbetet med skydd av arter, livsmiljöer och ekosystemtjänster för att få till stånd ändamålsenliga regleringar för att skydda utpekade bevarandevärden.

Har ni sett om det finns några förslag på NYA skarpa ekonomiska styrmedel?

Linda Kumblad: Nej.

Henrik Svedäng Nej, jag har inte sett några sådana förslag i betänkandet. När det gäller fisket skulle det viktigaste vara att avskaffa de miljö- och klimatskadliga subventioner som finns idag.

Emma Undeman: Nej, inte som jag kan se. 

Varför uppnås inte miljömålen? Finns det strukturella hinder som blockerar? Det är ju trots allt riksdagsbeslut med bred parlamentarisk uppslutning bakom målen.

Linda Kumblad: Min bedömning är att man inte prioriterar miljöfrågor tillräckligt mycket politiskt, och inte avsätter tillräckligt med finansiering för att jobba med frågorna i den omfattnings som behövs. Men det är inget som jag läst i betänkandet.

Henrik Svedäng: Det finns en mängd olösta konflikter om vad som ska prioriteras högst, d v s det handlar om vad politiken tycker är viktigast. Ett exempel är fiskets kortsiktiga överlevnad ofta anses viktigare än att ta hänsyn till fiskbeståndens återhämtning. Miljömålen vad gäller havet är också till en betydande del avhängigt internationella beslut och överenskommelser. Ett exempel är ålförvaltningen som både är en EU-fråga och en nationell där Sverige har ett betydande handlingsutrymme. De socioekonomiska faktorerna tar man stor hänsyn till i både Sverige och inom andra EU-länder, vilket har haft som följd att ålbeståndet inte har återhämtat sig.

Hur harmoniseras samarbeten med våra grannar, i första hand Östersjön, men även EU och worldwide?

Linda Kumblad: Ja, bra beskrivning i MMB, men inte några nya förslag (vad jag läst).

Henrik Svedäng: Denna harmonisering diskuteras ganska ingående av MMB. Se avsnitt om Helcom, Ospar, EU och FN (t ex frågor om internationella vatten (48% av jordytan)).

Emma Undeman: Se Henriks svar. Även för kemikalier beskrivs samarbeten på olika nivåer som pågår.

Tas frågan om ökningen av storspigg i Östersjön upp? 

Henrik Svedäng: Ja, detta diskuteras och att det finns behov av ökad kunskap i denna fråga.

Vad säger beredningen om blå fånggrödor och utveckling av hållbara blå näringar som odling av bivalver och makroalger?

Bo Gustafsson: Beredningen refererar slutsatserna i ”Lokala åtgärder…” utredningen och diskuterar problematiken med omtvistad effektivitet i Egentliga Östersjön. De har dock åsikten att forskning och utveckling av vattenbruk och blå fånggrödor skall fortsätta. 

Emma, finns det några förslag i betänkandet angående åtgärder mot mer lokala utsläppskällor av farliga ämnen eller var fokus bara på internationellt arbete?

Emma Undeman: Nej, det fanns även förslag på åtgärder på andra skalor. Mest konkret det förslag som rörde mer avancerad rening av avloppsvatten (förlängt bidrag till kommuner för detta ändamål). Beredningen påpekade också att deras förslag skulle ses tillsammans med andra åtgärdsplaner. Tex finns i miljökvalitetsmålet Giftfri miljö preciseringen ”förorenade områden är åtgärdade i så stor utsträckning att de inte utgör något hot mot människors hälsa eller miljön” och enligt Kemikalieinspektionen har regeringen nyligen föreslagit satsningar på detta område, dock är jag inte insatt i hur det blivit med dessa. Det pågår även en statlig utredning om just förorenade sediment. I åtgärdsprogrammet för havsmiljön finns även åtgärder som adresserar farliga ämnen på fartygsskrov och förorenade sediment. Många åtgärder i åtgärdsprogrammen för vatten och havsdirektiven är av typen vägledning till kommuner och länsstyrelser som ska genomföra tillsyn.

Linda, hur ser du på förslaget att flytta ansvaret för övergödningen från HaV till Jordbruksverket? 

Linda Kumblad: Jag är kluven. Kanske är det bra att ansvaret för övergödningsfrågan hamnar på Jordbruksverket då jordbrukssektorn står för omkring hälften av näringsbelastningen, och vi har ett jättestort åtgärdsunderskott på fysiska åtgärder inom jordbruket, antagligen för att åtgärder mot övergödning inom jordbruket förlitar sig på frivilligt åtgärdsarbete. Kanske blir det lättare att få igång åtgärderna om Jordbruksverket har ansvaret, men samtidigt har de ansvar att se till att vi har ett effektivt och konkurrenskraftigt jordbruk i Sverige. Här blir det förstås målkonflikter som måste hanteras, och i betänkandet ser vi inte någon analys/förslag på nya redskap för det arbetet.

Flera KRAV-godkända gödslingsmedel innehåller rester av div bekämpningsmedel, hur kommer man åt detta diffusa utsläpp?

Emma Undeman: Jag är tyvärr inte insatt i detta problem.

*** 

Läs mer

Läs hela Miljömålsberedningens betänkande Havet och människan här

Se en inspelning av frukostseminariet här nedanför: