Forskningskommunikation

2021.04.21

Baltic Breakfast: Risk för fortsatt exploatering av kusten med nytt strandskyddsförslag

Tanken med förslaget till förändrat strandskydd är en större differentiering. Men forskarna som medverkade vid senaste Baltic Breakfast ser en risk för fortsatt exploatering av kusten och saknar förslag som säkerställer stärkt skydd av känsliga miljöer.

Text: Lisa Bergqvist

Det svenska strandskyddet har diskuterats politiskt under många år, och som ett resultat av januariöverenskommelsen tillsattes 2019 en utredning som skulle presentera förslag på hur skyddet skulle kunna göras mer differentierat. Målet var att det skulle bli enklare att få bygga i landsbygdsområden, samtidigt som skyddet skulle bibehållas, eller till och med stärkas, i högt exploaterade områden. Utredningens förslag presenterades i slutet av förra året och har nyligen varit ute på remiss.

– Min bedömning är att lättnader av strandskyddet kan behövas, men utredningens förslag är långtgående. Samtidigt saknas förslag som säkerställer stärkt skydd och tar hänsyn till kumulativa effekter, konstaterar Anna Christiernsson, docent i miljörätt vid Juridiska institutionen vid Stockholms universitet, som medverkade vid senaste Baltic Breakfast.

 – Jag tror att om utredningens förslag går igenom så kommer det leda till en fortsatt exploatering av kustområden och motverka möjligheten att nå havsmiljömålen.

Anna Christiernsson, Stockholms universitet.

Lättare att bygga i landsbygdsområden 

Syftet med strandskyddet är både att trygga den allemansrättsliga tillgången till strandområden och att bevara goda livsvillkor för både djur och växter. Inom strandskyddsområde råder vissa generella förbud, bland annat mot byggnation, men också andra åtgärder som väsentligen kan förändra livsvillkoren för djur och växter. Lagstiftningen har kritiserats för att vara stelbent, men Anna Christernsson påpekar att det redan idag finns möjligheter till undantag. Dels finns flera generella undantag, dels är det möjligt att ansöka om dispens i enskilda fall. Därtill kan strandskyddet upphävas i vissa fall.

När Anna Christiernsson och hennes kollegor studerade kommunala strandskyddsdispenser visade sig beviljandegraden vara hög – över 90 procent av ansökningarna i de studerade kommunerna beviljades.

Ett av strandskyddsutredningen förslag är att inrätta så kallade landsbygdsområden, där strandskyddet ska kunna upphävas alternativt det ska bli lättare än idag att beviljas dispens. För att räknas som landsbygdsområde ska området ha god tillgång på obebyggd mark, samtidigt som det finns liten efterfrågan på mark för bebyggelse. Området ska inte heller vara ett sådant som har särskild betydelse för något av strandskyddets syften.

 – Men man anger inga kvantitativa gränser för antalet landsbygdsområden och inte heller hur stora de här områdena kan vara, konstaterar Anna Christiernsson.

Det enda förslaget på förstärkning som strandskyddsutredningen lägger fram är att de särskilda skäl som gäller för dispenser ska tillämpas särskilt restriktivt i områden där exploateringsgraden är hög och i särskilt värdefulla vattenområden. Detta gäller dock redan idag, menar Anna Christiernsson, som ser skrivelsen som ett förtydligande snarare än en förstärkning av skyddet.

 – Det pågår redan idag en exploatering av kustområden och med de här förslagen riskerar den här exploateringen att fortsätta, samtidigt som det inte finns någon kvantitativ gräns för de här landsbygdsområdena.

Tydlig förstärkning saknas

Marinekolog Sofia Wikström, som är forskare vid Stockholms universitets Östersjöcentrum, tycker att strandskyddsutredningen lyfter en viktig problematik: att det finns ett otillräckligt skydd av de grunda vågskyddade mjukbottnarna, som är ekologiskt värdefulla och artrika områden.

 – Vi ser hur arter försvinner och minskar i de här områdena, till exempel grunda vikar i Östersjön, säger hon.

Problemen beror på flera saker, men en är den kontinuerliga utbyggnad som pågår i kustområdena. Mängden bryggor har till exempel ökat stadigt under många decennier, med högst takt i Stockholmsområdet och i norra Västerhavet. 

 – Det här skulle man kunna komma åt genom strandskyddet, men det är inte tydligt att utredningens förslag innebär en förstärkning av skyddet av de här miljöerna, säger Sofia Wikström.

Införandet av landsbygdsområden längs kusten kan i stället ge ett försvagat skydd av känsliga miljöer, om man inte tar hänsyn till sådana finns även i oexploaterade områden.

 – Även längs andra delar av kusten än storstadsområdena är det bitvis hög täthet av bryggor.

Sofia Wikström, Stockholms universitet.

Kumulativa effekter beaktas inte

Det utredningen inte pratar om är det miljöforskare kallas små stegens tyranni – de kumulativa effekter som uppstår när många ingrepp staplas på varandra, menar Sofia Wikström

 – Om du bygger en brygga är effekten oftast väldigt liten, problemet uppstår när det byggs många bryggor.

När bryggor anläggs innebär det också att båttrafiken ökar i området och det kan tillkomma muddringar. I vikar med många båtplatser ser forskarna stora effekter på bland annat bottenvegetationen, även utanför de enskilda bryggorna. Detta beaktas sällan i strandskyddsärenden, där ärenden handläggs var för sig.

 – Det skulle antagligen vara ett bra förslag att peka ut områden som är känsliga, och där ha möjlighet att ta hänsyn till kumulativa effekter, säger Sofia Wikström.

 

***

Forskarnas presentationer

Se Anna Christiernssons presentation som pdf

Se Sofia Wikströms presentation som pdf

Se sändningen

Frågor och svar 

Många frågor och kommentarer från publiken kom in till seminariet. Här svarar forskarna.

Något som sällan beaktas i strandskyddsärenden är den fysiska/mekaniska påverkan på stränder, bottnar och livsmiljöer som orsakas av passerande båt-/fartygstrafik. Hur hanteras denna typ av problematik i strandskyddsutredningen? Finns den överhuvudtaget nämnd? Hur ska den typen av påverkan kunna beaktas när medvetenheten om problematiken sannolikt är mycket dålig?

Sofia Wikström: Vad jag kan se tas den här problematiken inte upp specifikt.

Anna Christiernsson: En viktig del i att säkerställa att rätt och tillräcklig kunskap finns vid beslut är att kräva tillräckliga underlag från den som vill vidta en åtgärd, t.ex. genom att ställa krav på miljökonsekvensbeskrivning. Kunskapskrav och omvänd bevisbörda (den som vill vidta åtgärder/bedriva en verksamhet ska visa att åtgärden/verksamheten är förenlig med gällande miljökrav) tillämpas vid tex tillståndsprövningar enligt 9 och 11 kap. MB, men gäller också vid beslut enligt 7 kap. MB. I de kommunala beslut om strandskyddsdispenser som vi granskat kan vi inte se att sådana aspekter beaktas och inte heller att det ställs krav på miljökonsekvensbeskrivningar.

Hur väl tycker ni att utredningen tar hänsyn till effekterna av ett förändrat klimat?

Sofia: Utredningen föreslår framför allt att det ska bli lättare att få tillstånd för klimatanpassningsåtgärder i strandzonen. Däremot finns ingen diskussion eller tydliga förslag om att väga in översvämningsrisker när beslut ska tas om lättnader i strandskyddet.

Anna: Utredningen anger att översvämnings- och erosionskänsliga områden inte ska kunna ingå i landsbygdsområden. Ett tydliggörande av strandskyddets klimatfunktion i syftet hade kunnat stärka hänsyn till detta vid dispensprövningar och andra beslut. Nu föreslås endast förslag för att underlätta dispenser för klimatanpassningsåtgärder.

Vilka förslag på skärpningar av strandskyddet i exploaterade områden skulle ni vilja se?

Anna: En viktig åtgärd är att säkerställa att lagstiftningen tillämpas i enlighet med lagstiftarens restriktioner men ytterligare förstärkning av skyddet skulle kunna uppnås genom att avgränsa de särskilda skälen för dispens, t.ex. till mycket angelägna (allmänna) intressen, för vissa områden. För att säkerställa hänsyn till kumulativa effekter skulle krav på hänsyn till annan/andra pågående och planerade verksamheter/åtgärder kunna införas (jämför 7 kap. 28 b § MB). Att formulera miljökvalitetsnormerna (MKN) så att bland annat fysisk påverkan i grunda områden fångas upp kan också vara en viktig del i detta. Naturligtvis måste då också säkerställas att MKN faktiskt tillämpas vid beslut om strandskydd.

Bestäms ”viktiga kustområden” av ett högre organ eller är det upp till regioner/kommuner att själva bestämma?

Anna: Det beror på vad vi pratar om men jag skulle säga att det finns en samverkan mellan nivåer. Hushållningsbestämmelserna (3 och 4 kap. MB) och särskilt riksintressereglerna samt kommande nationella planer ger vägledning om vad som är lämplig mark- och vattenanvändning ur ett nationellt perspektiv. I de särskilda hushållningsbestämmelserna i 4 kap. MB har lagstiftaren redan pekat ut områden som ska vara av riksintresse. I 3 kap. ges riktlinjer för vilka områden som ska vara av riksintresse för t.ex. naturvård, men huruvida området uppfyller kriterierna eller inte bedöms i det enskilda fallet (t.ex. vid en tillståndsprövning). Men bestämmelserna gäller endast vid ändrad och inte pågående markanvändning. 3-4 kap. MB är vägledande för kommunernas planering (översiktsplaner och detaljplaner).

När det gäller skydd av områden med stöd av 7 kap. MB, kan såväl regeringen (när det gäller Natura 2000-områden och nationalparker, i det senare fallet med riksdagens medgivande) som länsstyrelsen och kommuner peka ut och fatta beslut om skydd av områden (tex. naturreservat, biotopskydd, utvidgat strandskydd etc).

I forskningen lyfts planer fram som ett lämpligt instrument för att säkerställa att skydd av områden inrättas på rätt plats i lands-/havsskapet. Forskning visar dock även att de regler som finns idag inte är ändamålsenliga i detta avseende.

Skulle det vara meningsfullt att ställa upp riktvärden för maxlängd på bryggor eller antal båtplatser per meter strand eller hektar?

Sofia: Jag tror det, och att det finns kunskapsunderlag som skulle göra det möjligt.

Skulle forskningen kunna föreslå gränsvärden för max. antal småbryggor i vikar/mindre kustområden, beroende på vilka livsmiljöer som finns i en vik?

Sofia: Det finns studier från grunda vikar i delar av Östersjön, exempelvis den studie jag hänvisade till i min presentation, som i alla fall ger en översiktlig bild av hur stor risken för påverkan är vid olika antal båtplatser per hektar och som skulle kunna användas för att ställa upp sådana gränsvärden.

Tar strandskyddsutredningen också hänsyn till eutrofieringsproblem i grunda vikar, diskuteras t ex effekter av enskilda avlopp?

Sofia: Nej, den aspekten av kustnära byggande tas inte upp. Däremot föreslås att dammar och våtmarker som anläggs som åtgärd mot övergödning ska undantas från strandskydd. Det är ett förslag från övergödningsutredningens betänkande om stärkt lokalt åtgärdsarbete (från 2020) och är tänkt att gynna arbetet mot övergödning.

Eftersom större delen av den svenska kusten har utvidgat strandskydd är det ju inte aktuellt att bilda landsbygdsområden där. Har jag fel?

Anna: Hur stor del av kusten som omfattas av utvidgat strandskydd vet jag inte. I utredningen nämns att den totala arealen är ca 5000 kvadratkilometer och att den minskat efter en lagändring 2014, men kan ej hitta uppgifter om var och vilka strandtyper som ingår i utredningen. En stor del av kusten är också riksintresseområden enligt 4 kap., vilket också bör begränsa möjligheterna att inrätta landsbygdsområden längs kusten. 

Vad gäller för kommuner i Göteborgs och Stockholms skärgård? Vilka kuster blir landsbygdsområden?

Sofia: Utredningens förslag är att landsbygdsområden ska kunna pekas ut ”(1) där tillgången  på  obebyggd mark är god (2) där efterfrågan på mark för bebyggelse inte är stor, och (3) som inte är av särskild betydelse för något av strandskyddets syften”. Jag är osäker på om det går att hitta områden i Stockholm och Göteborgs skärgårdar som uppfyller dessa kriterier.

Kommuner vill bygga strandnära och upphäver gärna. Känns som detta öppnar för ytterligare möjligheter för politiker mm att få igenom detta. Hur undvikes detta?

Anna: Ett förslag är att dispensprövningen ligger på länsstyrelsen som första instans, istället för kommunerna. I förslaget om landsbygdsområden är det länsstyrelsen som ska besluta om upphävande (möjligheterna för kommunerna att upphäva genom detaljplan under vissa förutsättningar kvarstår dock). Det finns ett krav på att länsstyrelsen ska upphäva om området uppfyller kriteriet. Däremot finns inget krav på att länsstyrelsen ska upphäva upphävandet om området inte längre uppfyller förutsättningarna. De får upphäva beslutet om upphävande. För att säkerställa att skydd återinförs borde det här finnas en skyldighet för länsstyrelserna att agera anser jag.

Anser ni att kompetensen i kommunerna räcker för att göra dessa bedömningar (t ex i grunda vikar)?

Sofia: Jag vet inte hur det ser ut i alla kommuner. Men jag vet kommuner som har kompetensen och andra som säger att de saknar kunskap och bra underlag.

Bara som ett förtydligande – större delen av de dispenser som ges är mindre ändringar inom befintliga tomter.

Anna: Ja, absolut, det borde jag ha nämnt! Det vanligaste skälet för dispens är att ett område anses vara ianspråktaget och de vanligaste åtgärderna är komplementbyggnader och tillbyggnader. Det näst vanligaste är dock dispenser för bostadshus och fritidshus och nästan hälften är nyetableringar. Enligt utredningen beviljas också ca 500 åtgärder rörande bryggor eller pirar varje år och nästan hälften av dessa är nyetableringar.

Att kusten inte får landsbygdsområden beror på utvidgat strandskydd - inte på att den är exploaterad överallt.

Anna: Min bedömning är att båda faktorerna, men också andra faktorer, får betydelse. Se svar ovan.

Norrlandskusten är inte mycket mindre exploaterat, om man beaktar att de värdefulla grunda miljöerna i första hand ligger vid fastlandskusten. Det är inte utvidgat strandskydd längs hela kusten, det finns känsliga områden som bara har generellt strandskydd.

Sofia: Tack för att det här perspektivet från Norrlandskusten. Jag håller med om att det är viktigt att poängtera att hela kusten har en hög exploateringsgrad.

Anna: Det framgår också av utredningen.

Dispenser är ofta politiska då nämnder och inte tjänstemän beslutar och man tittar ofta mer på att tillåta bygga än att värna strandskyddet.

Anna: I den lilla studie vi genomförde såg vi dock ingen skillnad mellan tjänstemännens förslag och nämndes beslut, vilket vi hade förväntat oss. 

På många ställen kan den miljöpåverkande effekter av båtar och fartyg ge betydligt större skador än de små ingreppen av bryggor. Hastighetsbegränsningar kan spela roll. men generellt är uppföljningen av effekterna obefintlig då studier under ytan är "komplicerade". De bör följas upp och även hanteras som delar av strandskyddsproblematiken då det ibland starkt påverkar områden inom strandskyddade områden.

Sofia: Jag instämmer i detta. Därför startar vi nu ett forskningsprojekt som bland annat ska mäta miljöeffekter av båttrafik i grunda Östersjövikar.