2021.10.14

”Det sura kommer sen”

2021.10.14

ANALYS: Årets kvotbeslut för Östersjösillen speglar inte det allvarliga läget

Utvecklingen för Östersjöns kommersiella fiskbestånd ser överlag värre ut än någonsin. Trots det har EU:s fiskeministrar delvis feltolkat vetenskapens osäkra rekommendationer och återigen beslutat om för höga fångstkvoter på flera bestånd. Framtiden får utvisa om det var oansvarigt, skriver Östersjöcentrums omvärldsanalytiker Charles Berkow.

EU:s fiskeministrar förhandlade om nästa års fångstkvoter hela natten. Resultatet, som kom vid lunchtid på tisdagen, kanske räddar några fiskare på kort sikt. Men risken är överhängande att det leder till att fler slås ut under de närmaste åren. 

Tidigare i år lade EU-kommissionen ett ovanligt försiktigt kvotförslag för nästa år, åtminstone sett ur fiskbeståndens perspektiv. I flera fall tycks EU-ministrarna ha tagit intryck av detta förslag – och av hur bestånden har krympt år efter år. Deras samlade kvotbeslut tyder på att man i några fall försökt rädda bestånd i kris (de båda torskbestånden och det västliga sillbeståndet). Och i något fall har man tagit hänsyn till hur fisket på en art (skarpsill) påverkar en utsatt art (torsken). Dock har man missat att torsk helst äter sill.

Forskarnas formler är inte allt

EU:s fiskeministrar har länge sett hur de återkommande årliga besluten om fiskekvoter – kortsynta, eller optimistiska – har lett till krympande bestånd. Det drabbar yrkesfiskarna, och inte minst miljön. För ett antal år sedan försökte de råda bot på detta genom att så att säga binda sig själva vid masten och anta nya fleråriga förvaltningsplaner för EU:s havsområden. Östersjöplanen, som var den första i sitt slag, kom 2016 och omfattar torsk, sill och skarpsill. 

Planen bygger bland annat på att forskarna vid internationella havsforskningsinstitutet (ICES) varje år rekommenderar ett ”fångstspann” för varje bestånd, som kommande års fiske ska hålla sig inom. Spannet bygger på bästa tillgängliga prognoser över hur bestånden och fisket kommer att utvecklas de kommande åren. 

Ett av skälen till att ange ett spann – alltså en lägre och en högre gräns för hur mycket fisk som bör fångas – är att låta förvaltningen ta hänsyn till flera faktorer än de som ingår i forskarnas formler. Till exempel att det finns flera delbestånd för sill/strömming; delbestånd som riskerar att slås ut om fisketrycket är för hårt – vilket kan vara förklaringen till att fiskare i Bottenhavet numera inte hittar strömming stor nog för surströmming. 

Fullt möjligt att ta det säkra före det osäkra

”Fångstspannet” från ICES forskare ger också ministrarna möjligheten att ta det säkra för det osäkra, om de skulle vilja det, och besluta om betydligt lägre fångstkvoter utan att för den skull kunna beskyllas för att vara försiktigare är vad vetenskapens är. Denna möjlighet kan till exempel användas de år då mängden av en viss fiskart i havet beror på en enda men ovanligt stark årskull. Detta var för övrigt fallet för några år sedan, för det stora sill/strömmingsbeståndet i centrala Östersjön samt i än högre grad för det västliga torskbeståndet. 

En klok förvaltare behandlar sådana starka årskullar med försiktighet, och ser till att alltihop inte fiskas upp direkt. 

Spannet bygger på något som kallas för maximal hållbar avkastning (Maximum Sustainable Yield) – ett mått på hur mycket man ska fiska för att få en så stor fångst som möjligt utan att utarma beståndet, FMSY. Denna omges av en undre gräns som kallas för för Flower, medan den övre gränsen kallas för Fupper.

Planen säger att man bara får överskrida FMSY om vissa villkor är uppfyllda. Och att man får gå under Flowerom det finns skäl till det.

Det är där, i frågan om hur detta spann ska hanteras, som EU-ministrarnas mer eller mindre konsekventa feltolkning visar sig. Den syns i många av de senaste årens kvotprocesser. Där gånger då EU-kommissionen eller ICES har föreslagit att fisketrycket ska hållas under FMSY har ministrarna hävdat att forskarnas råd mer eller mindre kräver att man håller sig till FMSY

Vilket inte stämmer. Det står förvaltaren fritt att använda den lägre delen av spannet (och under vissa villkor även den högre delen) så som anses bäst, och välja var fisketrycket för varje fiskbestånd bör ligga. Om Floweranses vara den bästa fångstnivån för exempelvis centrala sillen under ett givet år kan ministrarna besluta om det.

Vetenskapens osäkra beräkningar

Dessutom bygger forskarnas rekommendationer på just prognoser. Dessa baseras på mer eller mindre osäkra beräkningar. Som alla prognoser kan de slå fel. Och det gör de rätt ofta – och bland med rätt stor marginal. 

Följande tre figurer (se nedan) ger en sammantagen bild av osäkerheten. Varje linje visar hur mycket lekmogen fisk som ICES ett år uppskattade att det fanns i havet ett antal år bakåt i tiden, i ton räknat. 

Avstånden mellan linjerna visar skillnaderna i olika års uppskattningar. Den längsta linjen visar den senaste uppskattningen (gjord 2021), den kortast linjen den äldsta (gjord 2017).

lekbiomassa västra sillen

Uppskattningar av västra sillbeståndets lekbiomassa, gjorda varje år under perioden 2017-2021. Källa: ICES 2021

lekbiomassa centrala sillen

Uppskattningar av centrala sillbeståndets lekbiomassa, gjorda varje år under perioden 2017-2021. Källa: ICES 2021

lekbiomassa skarpsill

Uppskattningar av skarpsillens lekbiomassa, gjorda varje år under perioden 2017-2021. Källa: ICES 2021

Detta innebär att även om ministrarna försöker följa forskarnas rekommendationer och sätter fångstkvoter som precis motsvarar FMSY vid ett givet år kan det ändå visa sig, några år senare, att den fångstnivå de beslutade – i tron att den motsvarade FMSY – i själva verkat innebar att beståndet överfiskades det året. 

Det är precis detta som har hänt med det som nyligen var Östersjöns största och viktigaste sillbestånd, den centrala sillen/strömmingen. Och även med det numera krisande västliga torskbeståndet

Förståndigare att sikta under FMSY

Det är helt enkelt farligt för fiskbeståndens utveckling över tiden (och därmed för yrkesfisket och miljön) om man skjuter över målet. Även då det sker oavsiktligt.

Om man däremot tar hänsyn till den vetenskapliga osäkerheten, och konsekvent skjuter lite under målet, kan det bidra till ett mer långsiktigt hållbart och robust fiske på lite sikt. 

Med tanke på hur dåligt sikte (osäkra prognoser) de vetenskapliga rekommendationerna har, tycks det alltså vara förståndigt att sikta under FMSY-målet. I praktiken betyder det att hålla sig till Flower eller ännu lägre, exempelvis vid 50 procent av FMSY

Och det är alltså just detta som EU-kommissionen i viss utsträckning gjorde tidigare i år, när de lämnade sitt förslag på fångstkvoter för nästa år – och som ministrarna under tisdagsnattens mangling sedan delvis förkastade. 

Optimistiska ministrar

Det var inte en miss i utmattningens töcken. Tvärtom verkar flera ministrar tidigt i förhandlingarna ha signalerat sina intentioner. Att sikta lägre, försiktigare, för beståndens långsiktiga hälsas skull, var aldrig ett tänkbart alternativ.

Nu kan de därför åka hem och hyllas av sina inhemska fiskare för att ha hämtat in högre kvoter än vad EU-kommissionen hade föreslagit, efter att ha kämpat ända in i kaklet. 

Med sitt försiktigare förslag lyckades kommissionen förmodligen driva fram lägre kvoter än annars för både skarpsillen och den centrala sillen/strömmingen. Samtidigt kan de danska, tyska och polska ministrar nu skryta på hemmaplan om att de fick igenom högre kvoter för den västra torsken och rödspättan (där torsken tas som bifångst) än vad kommissionen hade föreslagit. 

I skrivande stund återstår det att se om de nya redskapen som ska selektera bort torsk och rättfärdiga högre kvoter på plattfisk blir obligatoriska.  Samtidigt som man återigen slapp skärpta kontroller. 

De övriga ministrarna kan glädja sina fiskare med att de lyckades få igenom högre kvoter på sill/strömming och skarpsill nästa år än vad den snåla EU-kommissionen hade föreslagit. 

Hur länge vara glädjen?

Det sura kommer sen. Nästa år måste priset för tidigare års optimism betalas. Utvecklingen för Östersjöns kommersiella fiskbestånd ser överlag värre ut än någonsin. En del undrar om det ens går att vända utvecklingen, det har gått så dåligt för så många bestånd. 

Det finns alltid möjlighet att rätta fisket efter läget och fiska med större försiktighet. I år har ansvariga ministrar i stället återigen försökt balansera beståndens utveckling mot fiskarnas kortsiktiga ekonomi. 

Framtiden får utvisa om också beslutet av årets omgång av ministrar varit oansvarigt. 

Charles Berkow

Omvärldsanalytiker
charles.berkow@su.se