2020.09.28

”En signal om att något inte står rätt till i förvaltningen”

2020.09.28

ANALYS: Fisket i Östersjön har inte gått enligt (flerårs)plan

Nedgången för torsk och sill/strömming i Östersjön kan inte skyllas enbart på gamla synder. Den måste också ses som en signal på att något inte står rätt till i förvaltningen, skriver Östersjöcentrums vetenskapsjournalist Henrik Hamrén.

Foto: Mostphotos

EU:s fleråriga förvaltningsplan (MAP) för fisket i Östersjön var unik i sitt slag när den trädde i kraft sommaren 2016. Syftet var att skapa bättre förutsättningar för att leva upp till den gemensamma fiskeripolitiken och målen om miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske och vattenbruk.

Nyligen presenterade EU-kommissionen en första utvärdering av hur flerårsplanen har fungerat under sina första fyra år. Det är ingen överdrift att säga att utvecklingen inte har gått helt enligt plan. För många av Östersjöns viktigaste kommersiella fiskbestånd är läget kritiskt. Allra värst är det för torsken i östra beståndet, som står på randen till kollaps.

EU:s kommissionär för miljö, hav och fiske, Virginijus Sinkevicius, konstaterar att utvärderingen ändå visar att ”vi kan inte skylla uteslutande på fiskesektorn”, och poängterar att många av dagens allvarliga problem ”orsakas av påverkan som började långt före 2016”, såsom övergödning, överfiske och utsläpp av miljögifter. 

Övergödningens trend är bruten

Att flera fiskbestånd i Östersjön nu ligger på kritiska nivåer kan, som Sinkevicius säger, knappast skyllas enbart på fiskesektorn. Yrkesfiskarna försöker fiska upp de fångstkvoter de blir tilldelade från år till år. Östersjön var hårt ansatt av överfiske, miljögifter och näringsutsläpp under 1900-talets andra hälft, men under senare decennier har utsläppen av miljögifter och näringsämnen förändrats radikalt. Kända gifter som PCB och DDT är till exempel sedan länge förbjudna, och övergödningens negativa trend är bruten tack vare stora insatser inom främst jordbruk och avloppshantering.

Det finns fortfarande allvarliga miljöproblem i Östersjön, inte minst på grund av övergödningen, som vållar stora problem för bland annat torsken. Men de senaste årens nedgång för flera viktiga kommersiella fiskbestånd väcker också frågor om brister i förvaltningen och den fleråriga planen för Östersjön.

Kritik från fiskare och miljöorganisationer

Sådana frågor får dock väldigt lite utrymme i kommissionens utvärdering av flerårsplanen. Istället drar kommissionen slutsatsen att flerårsplanen på det hela taget ”utgör ett stabilt, långsiktigt instrument för genomförandet av den gemensamma fiskeripolitiken i Östersjön, ger mindre osäkerhet för fastställandet av kvoter” och ”gör det möjligt för fiskeindustrin att bättre planera sina fiskerier”.

Även medlemsstaterna och olika intressenter har fått tycka till i kommissionens utvärdering. Den regionala rådgivande nämnden för Östersjön (BSAC) – med representanter från fiskenäringen och olika miljöorganisationer – är klart negativa till hur flerårsplanen hittills har fungerat. Fiskenäringen tycker att planen hämmar fisket allt för mycket medan miljöorganisationerna anser att den tillåter för stort fiske på utsatta bestånd.

Möjligen leder kritiken till att diskussionen om flerårsplanen fortsätter på olika nivåer inom förvaltningen nu när utvärderingen väl ligger på bordet.

En intressant utgångspunkt för sådana diskussioner kunde vara att titta närmare på fiskeriförvaltningens kanske mest centrala åtgärd: fastställandet av fångstkvoter (TACs).

Skakig kvotsättning för västra torsken

Varje år samlas EU:s fiskeministrar under några oktoberdagar för att förhandla fram kvoter för hur mycket som ska få fiskas upp från varje bestånd under nästa år. Med sig har de råd och rekommendationer från kommissionen och vetenskapen, och framför allt råden från Internationella havsforskningsrådet (ICES).

Men i slutänden är det ministrarna själva som bakom lyckta dörrar bestämmer kvoterna och delar upp dem sinsemellan.

När flerårsplanen trädde i kraft 2016 var det västra torskbeståndet i mycket dåligt skick. ICES rekommenderade att fångstkvoten skulle sänkas med hela 88 procent för att ge beståndet en chans att återhämta sig. EU-ministrarna enades om en sänkning på 56 procent. Året därpå rekommenderade ICES åter en kraftig sänkning av kvoten, men ministrarna beslutade att låta den ligga kvar på samma nivå som förra året.

Sedan dess har kvotsättningen gjort drastiska hopp mellan stora höjningar och sänkningar från år till år – och oftast landat på nivåer som varit betydligt högre än de vetenskapliga rekommendationerna.

Inför 2019 ansågs beståndet ha återhämtat sig något vilket gjorde att både ICES och kommissionen rekommenderade en försiktig kvothöjning med 30 procent. Ministrarna tog de positiva signalerna som intäkt för att höja kvoten med hela 70 procent. Detta beslut fick allvarliga konsekvenser. Under 2019 försvagades torskbeståndet kraftigt, vilket tvingade fram en kvotsänkning med 60 procent för 2020. 

Höga kvoter för östra torsken

För det östra torskbeståndet har EU:s ministrar under många år satt fångstkvoter som varit högre än vetenskapens rekommendationer. Uppenbarligen har de också överstigit beståndets förmåga att leverera, eftersom yrkesfisket inte har lyckats landa dessa kvoter på över tio år.

I fjol beslutade EU:s ministrar att stänga allt riktat yrkesfiske på det östra torskbeståndet, men tillät en bifångst på 2 000 ton. För 2021 föreslår kommissionen fortsatt fiskestopp, samt att den tillåtna bifångsten sänks till 595 ton.

Vetenskapen vill se minskat sillfiske

Mönstret med kvoter som överstiger vetenskapens rekommendationer går igen för några av sill/strömmingsbestånden. Enligt ICES har det västra sillbeståndet legat utanför säkra biologiska gränser sedan 2008. Så sent som för 2019 rekommenderade ICES fiskestopp – alltså noll (0) i kvot – eftersom beståndet var tydligt överfiskat och riskerade kollaps. Trots det beslutade ministerrådet då en fångstkvot på drygt 9 000 ton, vilket var en halvering av kvoten från föregående år.

För beståndet av sill/strömming i centrala Östersjön har fiskeridödligheten de senaste fem åren legat över gränsvärdena för ett maximalt hållbart uttag (FMSY). Lekbiomassan (SSB) har sjunkit så mycket att särskilda åtgärder krävs. Dessutom bärs beståndet upp av en enstaka stark årsklass (fiskar födda 2014). Tidigare i år föreslog kommissionen att ministerrådet följer ICES vetenskapliga rekommendation om en 36-procentig sänkning av fångstkvoterna för 2021. 

Hur det blir i slutänden avgörs inom några veckor, då ministerrådet åter träffas för att förhandla nästa års fångstkvoter.

Hållbarhet och långsiktighet allt viktigare

Fiskbestånden och den ekologiska balansen mellan olika interagerande arter mår ofta bäst om man undviker allt för stora variationer i fisketryck från år till år – vilket rimmar väl med fiskeindustrins behov av kontinuitet och förutsägbarhet för att kunna planera sin verksamhet. Därför är ”hållbarhet” och ”långsiktighet” viktiga ledord i såväl flerårsplanen som för fiskeförvaltningen i stort.

För flera av de viktigaste fiskbestånden har kvotsättningen knappast präglats av dessa ledord under de senaste fyra åren. Nedgången för torsk och sill/strömming kan inte enbart skyllas på gamla miljösynder från förra seklet. Den bör också ses som en signal på att något inte står rätt till i förvaltningen.

Vilka bristerna är och hur de bör åtgärdas är frågor som kommer att bli allt mer akuta i takt med att höjd vattentemperatur och andra klimateffekter blir allt med påtagliga i Östersjön. En mer kritisk genomlysning av flerårsplanen och dess roll i de årliga kvotsättningarna för Östersjöns fiske skulle kunna vara ett första steg i ett sådant åtgärdsarbete.

Frågan är om EU:s ministrar fångar upp det tillfället när de om några veckor träffas för att förhandla fram nästa års fiskekvoter.  

Henrik Hamrén

Henrik Hamrén

Vetenskapsjournalist
henrik.hamren@su.se