2018.09.27

”Havet känner inga kommungränser”

Läs om kommunernas ansvar för kusten

2018.09.27

Kommunerna ansvarar för kustzonerna

Alla EU-länder måste ha nationella havsplaner färdiga senast 2021. För Sverige är arbetet särskilt komplicerat och ställer krav på bättre samarbete mellan kustkommunerna och ökad förståelse för att kust och utsjö hör ihop.

Text: Henrik Hamrén

Det pågår ett intensivt havsplaneringsarbete runt Östersjön. I de flesta Östersjöländerna kommer de nationella havsplaner att täcka allt inhemskt hav, från strandkanten till territorialgränsen ute på öppet hav.

Sverige har ett mer komplicerat upplägg där kommunerna ansvarar helt för kustzonen, från land till en nautisk mil (ca 1,8 km) utanför baslinjen. Därefter följer ett stort havsområde i vilket kommuner och staten ska samsas om planeringen.

Det enda havsområde där de nationella planerna blir allena rådande är i den ekonomiska havszonen (EEZ), som börjar 12 nautiska mil (drygt 2,2 mil) utanför baslinjen. 

Illustration: Elsa Wikander, Azote

– Ur ett ekosystemperspektiv vore det mer logiskt att inkludera kustzonen i den statliga havsplaneringen. Den nuvarande gränsen är godtycklig och ekologiskt irrelevant, säger Sofia Wikström, marinekolog vid Stockholms universitets Östersjöcentrum.

Förvaltningsgränsen mellan kust och utsjö är ett mänskligt påfund. Men för naturenhör kust och utsjö ihop i ett sammanhängande system.

– Många djurarter rör sig fram och tillbaka mellan områdena, till exempel sjöfåglar som häckar vid kusten men söker föda till havs, eller sälar och fiskar som rör sig mellan öppet hav och kustområdena. Det finns också forskning som tyder på att storskaliga förändringar i näringsvävarna i öppna Östersjön till följd av bland annat fiske och övergödning även kan påverka havsmiljön vid kusterna, säger Sofia Wikström.

Kravet på nationella havsplaner styrs av EU:s havsplaneringsdirektiv och pekas ut som ett centralt verktyg för att harmonisera EU:s integrerade havspolitik och bidra till strategin för Blå tillväxt. Det huvudsakliga syftet är att säkra ett framtida hållbart nyttjande av havet – både vid kusten och i utsjön.

För havets ekosystem är kustzonen särskilt viktig. Där finns många ekologiskt viktiga arter och livsmiljöer. Det är också där som människans anspråk på havet är som störst, med allt från båttrafik och bryggor till turism och byggnation. Många av de mänskliga aktiviteterna i kustzonen är dessutom direkt kopplade till Blå tillväxt.

Hur kommer det sig då att just det havsområdet inte omfattas av de svenska havsplanerna?

– Det blev så utifrån det kommunala planmonopolet, säger Thomas Johansson, chef för enheten för havsplanering vid Havs- och vattenmyndigheten (HaV).

Enligt honom orsakade den frågan en stor diskussion när EU-direktivet togs fram.

– Från EU-kommissionens sida ville man se nationella planer som gick ändå in till kustlinjen i alla länderna. Men den svenska linjen var att man ville värna det svenska kommunala planmonopolet, säger Thomas Johansson.

Sverige fick till slut igenom sin linje. När havsplaneringsdirektivet antogs 2014 var det formulerat så att länderna själva fick bestämma om kustzonen skulle omfattas av havsplanerna eller inte.

– På så vis undveks en uppslitande diskussion med kommunerna om att ändra planmonopolet, säger Thomas Johansson.

Men det gjorde också det svenska havsplaneringsarbetet mer komplicerat. Nu måste Sveriges övergripande nationella visioner för havet jämkas samman med en uppsjö av lokala ambitionerna och viljor i Sveriges alla kustkommuner. Trots det ser Thomas Johansson också flera fördelar med den svenska modellen.

– I EU-direktivet står det att planeringen ska vara ekosystembaserad. Och i ekosystemansatsen står det att beslut som rör havet ska tas så nära den nivå som påverkas av beslutet som möjligt. Att de svenska kommunerna har rådighet över sin egen planering leder därmed till att planeringen sker mer enligt ekosystemansatsen, säger han.

En annan fördel är enligt Johansson att staten och kommunerna tvingas prata ihop sig om hur havet ska nyttjas, vilket skapar en mer enhetlig syn på hela havet.

Ur ett ekologiskt perspektiv är samarbete helt centralt för att värnandet av havsmiljön ska bli meningsfullt och effektivt. Enligt Sofia Wikström är det bra att staten och kommunerna skapar samsyn. Men hon hoppas också att havsplaneringen ökar samarbetena mellan kommunerna.

– Havet känner inga kommungränser. Det som görs i en kommun kan påverka havets ekosystem i andra kommuner. Därför är det så viktigt att förvaltningen sker på rätt geografisk skala, säger hon.

EU-kravet på nationella havsplaner har tvingat många kommuner att på allvar komma igång med att planera sina havsområden.

– Och på flera ställen går kommuner ihop och samarbetar om gemensam havsplanering, vilket är väldigt positivt. Och då kan man hoppas att också kusten kommer med på köpet, säger Sofia Wikström.

Kommunernas ansvar sträcker sig 12 nautiska mil (drygt två mil) ut från baslinjen. Men i praktiken ligger kommunernas fokus ofta betydligt närmare land. Generellt läggs inte alls lika mycket fokus på havsområdet utanför baslinjen. Vilket är ganska naturligt.

De flesta ärenden som kommuner och länsstyrelser handlägger handlar om exploatering nära land, såsom bryggor, ankringsplatser, kustfiske, turism och byggnation. Det är också i kustzonen som kommunernas största ekonomiska intressen finns. Vad som sker längre ut i havet blir därför inte lika prioriterat.

– Min bild är att det är ganska få kommuner som beaktar det yttre havsområdet i sina översiktsplaner, säger Robert Dobak, handläggare vid Länsstyrelsen i Kalmar län och ansvarig för att samordna länsstyrelsernas arbete med havsplanen för egentliga Östersjön.

Även han poängterar det geografiskaperspektivet av havsplaneringen. Om de ekologiska miljövärdena ska säkras måste kommunerna se till helheten – vilket innefattar ökat ansvar även längre ut i havet.

– Om en kommun till exempel ska ta ställning till byggandet av en brygga är det viktigt att beakta även det större havsområdet; hur många befintliga bryggor finns det i området, vilka andra aktiviteter finns i kustområdet och längre ut? Det är viktigt att skaffa sig en övergripande bild, säger Robert Dobak.

Ett hinder är att många kommuner enligt Dobak har ett mer passivt förhållningssätt, där man bara tar ställning till förslag som dyker upp.

– Man kan ju också tänka sig ett mer aktivt förhållningssätt där man som kommun analyserar hela sitt havsområde och funderar över vilka saker detta område kan erbjuda. Finns det förutsättningar för havsbaserad vindkraft? Vilka transportmöjligheter finns? Och så vidare. Min förhoppning är att havsplaneringsarbetet leder till ett sådant mer aktivt synsätt, säger han.

Det finns redan många exempel på havsområden där kommunerna planerar aktivt och tar ett större ansvar gemensamt. HaV erbjuder stöd till sådana initiativ genom ett särskilt KOMPIS-program, som bland annat ska främja så kallad ”mellankommunal samverkan”.

Och i norra Bohuslän har fyra kommuner gått samman i något de kallar en Blå översiktsplan, som är ett utvecklingsdokument över hur vill de att miljö, näringsliv och fiske ska ske gemensamt.

Thomas Johansson hoppas att arbetet med havsplanerna kommer att leda till att fler kommuner kommer att ta fram översiktsplaner som inte bara fokuserar på kustzonen utan även inbegriper havsområdet längre ut.

– Många kommuner har nog inte riktigt sett havet utanför kustzonen som ett intresse, som en utvecklingsmöjlighet. Jag tror att de statliga planerna kommer att driva på det arbetet. Och när man som kommun börjar planera på det viset får man också bättre helhetssyn på hela sitt havsområde och vilka möjligheter som faktiskt finns, säger han.

FAKTA:
Förena miljömålen med sociala och näringspolitiska mål

EU:s direktiv om havsplanering ställer krav på att medlemsländerna ska införa och anta havsplaner senast 2021. Havsplanerna ska bidra till en långsiktigt hållbar utveckling och förena näringspolitiska mål, sociala mål och miljömål.

Sverige ska göra tre havsplaner – en för Västerhavet, en för Östersjön och en för Bottniska viken. Planen för Östersjön anger åtta användningar: attraktiva livsmiljöer, energiutvinning, försvar, generell användning, natur, sandutvinning, sjöfart och yrkesfiske. Havsplanen anger också områden där särskild hänsyn ska tas till höga naturvärden eller till totalförsvarets intressen. Förslag till användningar grundar sig på avvägningar och en lämplighetsbedömning utifrån läge, beskaffenhet och behov.

Källa: Boverket, Länsstyrelserna, HaV

Relaterade artiklar