2020.11.26

”Vi behöver säkerställa att skyddet av strandområden efterlevs”

2020.11.26

Ny studie granskar strandskyddsdispenser

I slutet av året presenteras regeringens översyn av strandskyddet. Utredningen har i uppdrag att föreslå förändringar för att underlätta strandnära byggnation på landsbygden. Ny forskning visar att det behövs åtgärder för att säkra att det strikta skyddet av kustnära strandområden efterlevs.

Text: Isabell Stenson Foto: Mostphotos.com

Strandskyddslagstiftningen omfattar alla Sveriges kuster, sjöar och vattendrag. Enligt januariavtalet mellan regeringen och samarbetspartierna ska det ”bli betydligt enklare att bygga strandnära i landsbygdsområden”.

Förra året tillsattes därför en strandskyddsutredning, som ska föreslå åtgärder för att göra om lagstiftningen i grunden. Tonvikten ligger på att differentiera skyddet, det vill säga att i större utsträckning ta hänsyn till hur exploatering, naturvärden och befolkningstäthet varierar i landet. 

En sådan differentiering välkomnas från sektorer inom landsbygdsutveckling som menar att attraktiva, sjönära områden i glesbygd kan befolkas och företag etableras utan att det sker på bekostnad av höga naturvärden.

Stor andel dispenser beviljas

Ett pågående forskningsprojekt om naturdispensprövningar visar dock att åtgärder också bör vidtas för att säkerställa en mer restriktiv tillämpning i områden där ett strikt skydd är motiverat. Detta gäller inte minst i grunda, högexploaterade kustområden. I Östersjökustens strandnära miljöer hittar man de känsliga undervattensmiljöer som utgör grunden för havets biologiska mångfald. Här finns också konkurrerande intressen som byggnation av sommarstugor, bryggor och småbåtshamnar, vilket oftast kräver dispens.

I projektet har bland annat kommunala strandskyddsdispenser studerats. Fyra kommuner vid Östersjön ingår och besluten omfattar både åtgärder på land och i vattnet.

 – Särskilt förvånande är att en majoritet av ansökningarna har beviljats dispens och att det i vissa fall handlar om ett ganska stort antal dispenser totalt sett, säger Anna Christiernsson, docent och biträdande lektor i miljörätt vid juridiska institutionen, Stockholms universitet. Det är anmärkningsvärt med tanke på att det är en förbudslagstiftning och att lagen kräver att dispenser prövas med stor restriktivitet men också att det i flera fall handlar om högexploaterade kustområden.

Den som vill anlägga en brygga i ett strandskyddat område behöver ofta ansöka om dispens hos kommunen och göra en anmälan om vattenverksamhet till länsstyrelsen.

Otydligt hänsynstagande till miljöpåverkan

I Östersjön, där kusterna utsätts för många påfrestningar, som övergödning, fisketryck och föroreningar, är det viktigt att se den sammantagna, kumulativa, belastningen i ett område när man ska bedöma effekterna av en nybyggnation. I studien har forskarna undersökt vilka miljöhänsyn som syns i besluten. De har bland annat granskat vilken betydelse miljöbalkens allmänna miljökrav (de allmänna hänsynsreglerna) och miljökvalitetsnormen god ekologisk status har vid prövningar av strandskyddsdispenser och om man tar hänsyn till kumulativa effekter.

Granskningen tyder på att varken de allmänna hänsynsreglerna eller miljökvalitetsnormer har en direkt betydelse för avgörandena samt att kumulativa effekter sällan beaktas. Det syns i vart fall inte av besluten.

 – Det är oftast frågan om ganska schablonmässiga beskrivningar och det är svårt att förstå hur bedömningen av miljöpåverkan samt intresseavvägningar har genomförts. De flesta beslut har förenats med villkor, men främst med hänsyn till allemansrättsliga intressen. Kumulativa effekter nämns i princip aldrig, förklarar hon.

Vid intervjuer och en enkätundersökning till länsstyrelserna framkommer det att de allmänna hänsynsreglerna ”finns i bakhuvudet” vid prövningarna. Flera tjänstemän menar att det är svårt att motivera avslag i det enskilda fallet med hänvisning till kumulativa effekter eller miljökvalitetsnormer. 

 – En förklaring till att miljökvalitetsnormer inte beaktas kan vara att påverkan i det enskilda fallet inte bedöms leda till en försämring eller äventyrande av hela vattenförekomstens status. Om påverkan på sällsynta men också särskilt känsliga och viktiga områden inte fångas upp kan det emellertid vara rimligt att ställa frågan om vattenförekomster och/eller bedömningsgrunder är utformade på ett lämpligt sätt och i enlighet med vad som krävs enligt EU-rätten, säger Anna Christiernsson.

Uppdelad prövning 

Trots miljöbalkens intention om en samlad prövning krävs ofta både en strandskyddsdispens från kommunen och en anmälan om vattenverksamhet till länsstyrelsen för en och samma åtgärd, om man exempelvis vill anlägga en brygga. En intressant fråga är om anmälningsförfarandet i sådana situationer kan fånga upp sådant som inte har, men som borde ha, prövats i strandskyddsdispensen.

 – Av intervjuer framgår att tjänstemän på länsstyrelsen har olika syn på hur prövningarna förhåller sig till varandra och om och när en samlad prövning hos länsstyrelsen är mer lämplig eller inte. Det framgår också att länsstyrelserna sällan tar över strandskyddsprövningen även när de anser att så borde ske. En förklaring som ges är att länsstyrelsen inte får ta ut avgift i sådana fall.

Strandskyddsutredningen väntas presentera sina slutsatser den 14 december. Forskare inom ekologi har sedan tidigare påtalat att man fortsatt behöver värna skyddet av den biologiska mångfalden längs Östersjöns grunda vikar. Nu pekar också den miljörättsliga forskningen på behovet av åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av strandområdenas skydd.

Anna Christiernsson

Miljörättsforskare
anna.christiernsson@juridicum.su.se

FAKTA: Skyddar allemansrätt och biologisk mångfald

Enligt nuvarande lagstiftning gäller strandskyddet vid kust, sjö och vattendrag, och som huvudregel 100 meter på var sida strandlinjen. 

Inom strandskyddat område är det förbjudet att uppföra nya byggnader, ändra byggnader, utföra anläggningar eller anordningar, inklusive grävningsarbeten och andra förberedelsearbeten, som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda området. Det är heller inte tillåtet att utföra åtgärder som väsentligen förändrar livsvillkoren för djur och växter. 

Det är kommunen som prövar dispenser i första instans. Enligt vägledande rättskällor gäller krav på restriktivitet. 

Läs mer om forskningsprojektet: Naturdispens.se